Un entendimiento simplista
Todos hablan hoy del Acuerdo Final de Paz. Pero al mencionarlo, el entendimiento generalizado sobre este acto es simplista: se trata de que las dos partes que recíprocamente se han reconocido como interlocutores (El Presidente de la República que en nombre del Estado ha nombrado una comisión negociadora y las FARC-EP), lleguen finalmente a un consenso sobre todos y cada uno de los puntos que conforman la Agenda o Acuerdo General que dio lugar al inicio de las conversaciones que se vienen adelantando en La Habana, y lo consignen en un documento que cada parte lo suscriba en señal de conformidad. En pocas palabras, que todas las materias que se han analizado y discutido en la Mesa de Diálogo de La Habana, y sobre las cuales se ha alcanzado un consenso entre las partes, se especifiquen en un texto que se firma por cada una de ellas.
Esto es lo que se dice cotidianamente, y eso es lo que piensa la mayoría de quienes se reputan analistas del proceso. La misma comprensión parecen tener las mismas partes, pues han llegado incluso a señalar un fecha perentoria para suscribir ese acuerdo final. Todos al unísono están haciendo la cuenta regresiva, y cada día se preguntan, casi que angustiados, qué es lo que falta para pueda darse esa ansiada firma del documento.
La complejidad del Acuerdo Final
Pues bien; detrás de las palabras y de la expresión misma hay algo más complejo que un documento suscrito por las partes. Si acudimos un poco a una cierta exégesis del Acuerdo General del Proceso de Paz (conocido como la Agenda), la mención del “acuerdo final” la encontramos en dos puntos de ella.
En efecto; el punto 3 se refiere al “fin del conflicto” como un proceso “integral y simultáneo” que comprende muchas dimensiones [1]. Ese proceso que deberá desarrollarse en un “tiempo prudencial acordado por las partes” se ha de iniciar, dice la Agenda, con la firma del Acuerdo Final. Es decir, aunque parezca un contrasentido, el fin del conflicto comienza con el Acuerdo Final.
De otra parte, en el punto 6 sobre “implementación, verificación y refrendación” que comprende también múltiples actividades [2], se advierte que esa implementación también se inicia con el Acuerdo Final. Una vez más aparece la idea de un proceso -que de alguna manera coincidirá en el tiempo con el “fin del conflicto”-, cuyo punto de partida es el Acuerdo Final.
Es indudable, por lo tanto, que el Acuerdo Final es un punto clave que da apertura a dos procesos: el fin del conflicto y la implementación, verificación y refrendación. Esa es la arquitectura del conjunto diseñado por la Agenda. Ese Acuerdo Final, por lo tanto, aunque sea redundante, debe debe incluir todo lo acordado en los puntos 1 (cuestión agraria), 2 (participación política), 4 (drogas ilícitas) y 5 (víctimas), pero igualmente lo acordado sobre el contenido concreto y preciso de las actividades propias del fin del conflicto, y de la implementación, verificación y refrendación. En este sentido, la materia prima del Acuerdo Final está aún muy lejos de haberse agotado: no solamente falta el consenso sobre los temas de las puntos 1,2,4 y 5, sino que está pendiente el acuerdo sobre las siete actividades del punto 3 y las seis del punto 6.
Pero, lo que es más importante es precisar que ese Acuerdo Final no puede ser un documento declarativo sobre las materias respecto de las cuales se ha llegado a un acuerdo, sino que tienen que tener un valor jurídico-normativo incontrastable, que necesariamente comporta modificaciones esenciales de orden constitucional y legal. En estos términos, lo que se ha acordado y lo que falta por acordar tiene que tener no sólo la forma normativa necesaria (textos específicos de carácter normativo), sino que tiene que tener el valor suficiente como componentes o integrantes del orden jurídico interno. Esto significa que el llamado Acuerdo Final no puede llegar a ser suscrito sin que todas las materias que lo conforman tengan pleno y suficiente valor normativo. De no ser así, el Acuerdo Final no garantiza a las partes que lo firman ninguna certeza ni seguridad de que lo acordado va a cumplirse efectivamente, y si se llegara a firmar significaría un fracaso de la negociación adelantada.
Sin que el Acuerdo Final adquiera esa naturaleza, no puede adelantarse ninguna de las actividades del proceso “integral y simultáneo” del “fin del conflicto”, ni pueden llevarse a cabo las labores de implementación, verificación y refrendación. A este respecto es necesario señalar que ese valor normativo suficiente no es parte de la “implementación”, pues ésta se refiere a la ejecución de lo que ya es vinculante jurídicamente hablando; la fuerza normativa de lo acordado tiene que ser previa a la implementación así entendida y, en general, anterior a todas las actividades de los puntos 3 y 6 a que se ha hecho referencia.
En tales condiciones para un observador cualquiera, sin necesidad de complejos esfuerzos conceptuales, resulta claro que el contenido del Acuerdo Final debe pasar por la formalización normativa, con valor constitucional y legal, según sea el caso. Y para esto se requiere que las partes en la Mesa de Diálogo acuerden también como se puede llegar a ese estadio de valor normativo, indispensable para la suscripción del Acuerdo Final. En este sentido, no son viables las fórmulas que hoy ofrece el sistema jurídico vigente, ni las que hace poco tiempo se concibieron en el llamado “marco jurídico para la paz”, ni tampoco las que se están fraguando en los días que corren, como el plebiscito o la Comisión Legislativa Especial, pues ninguna de ellas ha surgido del acuerdo de las partes.
La urgencia de una fórmula que desbloquee el proceso y necesidad de una fase de transición
Hoy el proceso está bloqueado por la ausencia de una fórmula, surgida del consenso entre las partes de la Mesa de Diálogo de la Habana, que permita garantizar que los acuerdos alcanzados con sus respectivas traducciones normativas no se alteren ni se modifiquen y que puedan ser adoptados en su integridad como parte del orden jurídico.
Como quiera que esa fórmula, cualquiera que ella sea, no se avizora en un horizonte temporal breve, es forzoso reconocer que es indispensable admitir la necesidad de una Fase de transición entre la suscripción del Acuerdo Final y su efectiva y plena puesta en marcha. Su razón de ser es obvia: como la eficacia plena del Acuerdo Final implica que se hayan adoptado todas las reformas constitucionales y legales conforme al mecanismo o fórmula excepcional que llegue a acordarse y a adoptarse, mientras ello ocurre el Acuerdo Final debe quedar condicionado en su vigencia plena a que ese proceso se haya cumplido, en los términos y condiciones que se definan al momento de suscribirlo..
Durante esa fase de transición, que se iniciaría a partir de la firma de ese Acuerdo Final condicionado, la Mesa de Conversaciones o de Diálogo de La Habana continuaría funcionando hasta tanto se hayan incorporado al orden jurídico los acuerdos o consensos que exigen una formalización constitucional y legal. Sin embargo, el Acuerdo Final así entendido podría tener eficacia en ciertas materias específicas que no exigen esa formalización normativa, como podrían ser las relativas al cese de fuego y hostilidades bilateral, la dejación de armas, el inicio de los procesos de normalización, el desarrollo de garantías de seguridad y, en alguna medida, algunas de las actividades del punto 6.
En ese contexto, en este momento de las deliberaciones de la Mesa de Conversaciones, si llegan a concluirse los análisis y discusiones sobre los puntos 1, 2, 4 y 5, y se avanza en la determinación de las actividades asociadas a los puntos 3 y 6, el punto crucial para una eventual firma del Acuerdo Final condicionado de que se ha hablado, exige focalizar los esfuerzos de consenso acerca de la fórmula que pueda materializar y dar vida jurídica constitucional y legal a lo acordado.
A ese respecto, algunas ideas preliminares sobre la naturaleza de esa fórmula podrían ser:
a) La solución que llegue a concertarse debe permitir que los acuerdos alcanzados y sus traducciones normativas puedan ser adoptados en su integridad, sin alteraciones ni modificaciones.
b) En desarrollo de ella, no podrían introducirse otras reformas constitucionales y legales distintas a las acordadas por la Mesa de Negociación.
c) Podría utilizarse el mecanismo plebiscitario previsto en la Constitución Política (art 103), pero variando de manera sustancial las condiciones y limitaciones que hoy tiene en la ley estatutaria vigente (ley 134 de 1994), de tal manera que en forma integral incorporara al orden jurídico las reformas constitucionales y legales que materializan los acuerdos alcanzados en la Mesa de Diálogo. Para ello la Mesa de Negociación tendría que definir y aprobar con precisión el contenido normativo de todas y cada una de las reformas constitucionales y legales que forman parte del Acuerdo.
d) Un mecanismo diferente podría ser construir una alternativa de refrendación especial mediante reforma constitucional, diferente en su forma y reglas a los sistemas de participación hoy vigentes regulados por la ley 134 de 1994, que permitiera igualmente incorporar, como parte del sistema jurídico, la totalidad de las reformas constitucionales y legales que formalizan los acuerdos.
e) Una tercera fórmula podría ser la conformación de un Cuerpo Constituyente especial, cuya sólo integración representara por sí misma la refrendación popular de los acuerdos alcanzados en desarrollo de las Mesas de conversaciones de Paz, con el mismo efecto de incorporación de las normas al sistema jurídico, pero que tuviera la competencia para adoptar reformas constitucionales adicionales o complementarias a aquellas acordadas en desarrollo de las conversaciones de paz, sin alterarlas ni modificarlas.
La excepcionalidad de la fórmula
Finalmente, como cualquiera de las alternativas remiten a cambios en el orden constitucional, la posible objeción sobre que ellos estarían comprometiendo los supuestos esenciales de la Carta Política, en términos de una “sustitución del Estado”, sería preciso señalar que ese fenómeno no se configura, pues las reformas serían de naturaleza temporal, especial y transitoria, diseñadas exclusivamente para los fines de la terminación del conflicto armado, de tal manera que una vez cumplido su cometido ya no formarán parte de la Constitución Política.
En otras palabras, los rasgos peculiares de las reformas de excepcionalidad, especialidad y transitoriedad, no permiten aseverar que configuran una sustitución del Estado. Por el contrario, podría decirse que su finalidad es precisamente mantener y preservar la organización del Estado en función de la necesidad suprema de la paz.
Colofón
Estas reflexiones buscan que tanto lo ya ha acordado como lo que falta por acordar, dejen de ser simples declaraciones de intención de las partes y se materialicen en formulaciones normativas (constitucionales o legales) que deberán ser adoptadas como condición necesaria para que el Acuerdo Final pueda suscribirse y sea efectivo. Sin que ello se produzca es materialmente imposible que el Acuerdo Final sea suscrito, salvo que se acoja la tesis de que se trataría de un Acuerdo condicionado, que abrirá luego de su suscripción una fase de transición, durante la cual se continuará el proceso constituyente abierto que, en definitiva, ya ha representado la Mesa de diálogos de La Habana, más allá de los criterios puramente jurídicos, siempre prisioneros del poder constituido.
Notas
[1] Son siete, a saber: Cese al fuego y de hostilidades; dejación de armas y reincorporación a la vida civil; revisión de situaciones judiciales por pertenencia o colaboración con las FARC; combate contra organizaciones criminales que atentan contra defensores de derechos humanos, movimientos sociales y políticos; reformas y ajustes institucionales; garantías de seguridad; y esclarecimiento del fenómeno del paramilitarismo.
[2] Se citan seis: mecanismos de implementación y verificación; acompañamiento internacional; cronograma; presupuesto; herramientas de difusión y comunicación; y mecanismo de refrendación de los acuerdos.
Publicado en la Revista Izquierda, No. 60, Bogotá, 2015. Consultar en www.espaciocritico.com
Victor Manuel Moncayo C., Exrector y profesor emérito de la Universidad Nacional de Colombia
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